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A verdade dos fatos
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o Brasil, o controle da legalidade e constitucionalidade das normas é feito
pelo Poder Judiciário, dentre elas as normas do sistema tributário. Embora
o direito à defesa na via administrativa esteja assegurado, a decisão final
proferida nos tribunais administrativos é somente vinculativa para a administração
pública, podendo os contribuintes pleitear sua desconstituição na via judicial. Esse
controle é exercido, em decisão final, pelos tribunais superiores – Superior Tribunal
de Justiça (STJ) e Supremo Tribunal Federal (STF).
Por Mirian Teresa Pascon, advogada
No entanto, a Constituição de 1988 adota dois sistemas. Um é o controle concentra-
do, cujas decisões vinculam a todos os jurisdicionados, incluindo-se os Poderes Le-
gislativo, Executivo e Judiciário, e que é exercido por meio das Ações Declaratórias
de Inconstitucionalidade e de Constitucionalidade (Adins e Adecons), que somente
podem ser apresentadas por determinadas pessoas políticas, a exemplo da Presi-
dência e de partidos políticos com representação no Congresso.
O outro é o controle difuso, cujas decisões afetam apenas as partes envolvidas no
processo, e que pode ser exercido por qualquer jurisdicionado. No sistema de con-
trole difuso, principalmente em matéria tributária, a declaração de inconstitucio-
nalidade de uma norma sempre gerou grande instabilidade, posto que, embora a
tributação para os litigantes do processo em julgamento fosse anulada, a matéria
permanecia válida e eficaz para os demais, não vinculando a administração pública,
que remanescia obrigada à exigência tributária, assim como os contribuintes, que
continuavam obrigados aos recolhimentos, até que obtivessem, individualmente,
decisão do Poder Judiciário.
Por outro lado, como as referidas decisões não vinculavam o Poder Judiciário, era
possível a prolação de decisões contrárias sobre a mesma tributação, afetando a se-
gurança jurídica de toda a sociedade. E esse longo caminho, de anos de tramitação
individual de processos pelos contribuintes e pela administração pública, é um dos
responsáveis pela lentidão do Poder Judiciário, um dos mais ineficazes do mundo.
Pesquisas dão conta de que 40% de todos os processos em andamento no País são
de matéria tributária. No Estado de São Paulo, o contingente chega a 60%. Essa ine-
ficácia atinge a todos indiretamente. Dados apontam que somente 1% do estoque
de créditos da União é recuperado anualmente. Outro grande problema decorria
da possibilidade de inúmeros recursos processuais, pelo que, tanto contribuintes
quanto a Fazenda prolongavam, indefinidamente, o término do processo, de modo
a não pagar, no caso de contribuintes, ou de não efetivar a devolução do indébito,
no caso Fazenda.
A Emenda Constitucional nº 45/04 introduziu uma solução, em princípio, contempo-
rizadora dessa fragilidade do controle difuso, estabelecendo o regime dos recursos
com repercussão geral (STF) e os recursos repetitivos (STJ), pelos quais os julgamen-
tos de casos de idêntica tributação passaram a ter efeito vinculante, de maneira que
o STF e o STJ não mais podem decidir de maneira diferente em casos idênticos.
Contudo, a vinculação se dá apenas no Poder Judiciário. Para compatibilizar os efei-
tos dessas decisões também para a Administração Pública, foram editadas normas
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